La décision fiscale locale :
libertés et limites
Maaroufi khalid
Docteur en Droit
public
Président de
l'Association des
chercheurs en
droit des contentieux
Parmi
les aspects de crise de la fiscalité locale, c’est qu’elle est toujours considérée, au
niveau macro-économique, comme une annexe du budget de l’État, sinon comme une
variable d’ajustement de la sphère financière publique, tant en raison de son
poids relatif dans cet ensemble que du fait des règles financières qui la
cantonnent le plus souvent au rôle de contributeur à des politiques nationales.
Même si certains atavismes
demeurent vivaces en la matière, une telle attitude ne serait plus
raisonnable (en tout cas pour le Maroc), aujourd'hui que les Collectivités
territoriales, en vertu de la constitution de 2011, sont en charge et en
responsabilité de politiques économiques et sociales de première importance. On ne peut plus, continuer à traiter la fiscalité locale selon les mêmes
schémas d'analyse et les mêmes conceptions en l'appréhendant comme simple
résidu de la fiscalité nationale. Dans cet ordre d’idées, on cherchera dans
quelle mesure la fiscalité locale peut elle se démarquer par rapport à la
fiscalité de l'Etat et si les acteurs locaux sont t-ils libres de décider sur
le plan fiscal de manière à leur permettre d'assurer la productivité et
l'efficacité recherchée.
Dans
cet article, on va mettre le point sur les différentes contraintes qui
entravent la liberté de décider en matière fiscal au niveau local. Il s’agit en fait de savoir dans quelle mesure
l’administration fiscale dispose de pouvoir pour administrer le
système fiscal local ? L’administration fiscale locale est-t-elle libre
pour élaborer des stratégies comportant des objectifs, des références et des
projets concernant ses activités ? Enfin, la loi confère-t-elle à
l’administration fiscale des pouvoirs suffisants pour qu’elle exerce de façon
efficiente toutes les missions prévues par les textes fiscaux ?
Dans cette perspective, le gestionnaire communal, élu
soit-il ou fonctionnaire, est tenu d’agir conformément à la loi, mais il est
aussi tenu de réaliser des objectifs. On lui demande de concevoir une stratégie
financière, de réaliser et de gérer des projets, de convaincre, de mobiliser
une équipe, d’accroitre les ressources communales, de rationaliser ses dépenses
etc. Le responsable local doit donc non seulement maîtriser, l’ensemble de la
réglementation, mais aussi les techniques modernes de gestion. Ce profile,
suppose une grande flexibilité dans la prise de décision pour pouvoir atteindre les objectifs escomptés. La
question qui se pose alors est de savoir si une telle liberté de prise de
décision au niveau local est réellement donnée aux acteurs locaux ?
1-
Absence de
concertation de consultation sur le projet de réforme
" Le cadre
légal et réglementaire s’appliquant à la fiscalité locale au Maroc a été
modernisé durant les dernières années, notamment par le biais de l’adoption de
la loi organique N°111-14 relative aux
régions, la loi organique N° 112-14 concernant les Préfectures et les Provinces
et la loi organique N° 113-14 relative aux communes. ». L’adoption d’une
nouvelle Loi sur la fiscalité locale : la loi 47/06[1],
pour adapter la fiscalité locale au contexte de la décentralisation et y
introduire les normes des systèmes fiscaux modernes. Il a été donc décidé, dans
le cadre de la dite réforme, d'adopter un nouveau texte pour pallier aux
lacunes et difficultés qui entachaient le système précédent. Puis d’une nouvelle Loi sur les finances
locales (la loi 45-08)[2]
en 2009 et enfin, d’un nouveau Décret portant règlement sur la comptabilité
publique des Collectivités locales (Décret n°2-09-441)[3]
en 2010, qui a compléter le renouvellement de cette architecture légale et
réglementaire.
Le cadre global de gestion du système fiscal
local, notamment en raison des réformes récentes, est donc bien défini et il en
va de même pour les rôles et responsabilités de ses différents acteurs. Toutefois,
l’originalité du secteur public local par rapport à l’État, impose un effort
d’imagination et conduit à considérer avec suspicion les propositions de
décalage pur et simple des solutions retenues au plan national. La fiscalité
territoriale ne constitue pas une sous-fiscalité d’État. Une «bonne
décision fiscale » national n’est pas nécessairement une «bonne décision
fiscale locale ». La sous-estimation de la contrainte spatiale et la
méconnaissance des spécificités économiques de la gestion locale déboucheront
certainement sur des impasses.
A cet égard,
nous considérons que les imperfections de la dernière reforme (loi 47/06) sont dues en grande partie à la méconnaissance de la
réalité et des spécificités locales, qui est due à son tour à l’absence de consultation
sur le projet de réforme. Le rôle du gouvernement dans la phase d’élaboration
est d’organiser et de structurer le débat public autour de son projet de loi.
Car le débat crée un centre commun d’intérêt, un sujet commun de décision, un
arbitrage collectif des contradictions individuelles. Cette occasion fût ratée
faute de volonté des pouvoirs publics au sein desquels une tendance dominante
continue à régir les relations entre le pouvoir central et les C.L selon le
mode hiérarchique. Cette attitude avait pour conséquences de marginaliser les
Collectivités territoriales et de les exclure de ce débat.
Ainsi, cette
approche centralisatrice qui évince le point de vue des praticiens de la
fiscalité locale, le point de vue des hommes de terrain, qui sauront mettre le
doigt sur les faiblesses, l’inadaptation ou tout simplement les oublis, a fini
par nous donner une Loi qui a maintenu une fiscalité résiduelle, qui n’a pas
résolu les problèmes rencontrés dans la gestion quotidienne de la chose fiscale
locale et qui ne peut pas constituer une préfiguration de ce que sera la
fiscalité locale dans l’avenir.
2-
L’autonomie financière locale :
L’autonomie
financière se révèle à son tour comme l’une des dérives qui accentuent
gravement la dépendance fiscale des collectivités territoriales vis-à-vis de
l’Etat. Elle est un point de convergence des différentes lignes directrices de
la décentralisation, qui demeurent elles-mêmes modulables sous l’influence du
pouvoir politique. Ce neutron juridique souvent insaisissable, mais placé au
cœur du processus de décentralisation, demeure un véritable concept à géométrie
variable. Dés qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique, il devient
insaisissable et pétrie de contradictions.
L’autonomie
financière inquiète par sa faculté d’octroyer aux collectivités territoriales
une part de « souveraineté fiscale ». Cette souveraineté fiscale est entendue
par la doctrine, comme : « la compétence pour une collectivité d’exercer la
totalité du pouvoir en matière d’imposition : création de l’impôt, fixation de
l’assiette et des taux, recouvrement et suppression de l’impôt ».[4] Mais cette
conception s’affronte à la continuité de l’Etat unitaire parce que
le Maroc reste attaché à la Nation qui s’est forgée autour d’un pôle
structurant – l’Etat central – qui a installé et légitimé son autorité au
travers d’un maillage administratif de l’ensemble du territoire. Et ce n’est
qu’à partir de la seconde partie du XXème siècle que la « méfiance » pesant
sur les pouvoirs locaux a été progressivement levée. Pour autant et
jusqu’aujourd’hui, la difficulté de réformer la fiscalité locale et les
structures territoriales est révélatrice d’une empreinte forte, voire d’une
emprise du passé[5].
La réponse
apportée par la constitution de 2011 à la situation financière particulière des
Collectivités en matière fiscale va certainement (dans l’attente de
promulgation des lois organiques) instituer un compromis entre « la complexité
croissante de la réalité fiscale locale » et les objectifs de préservation
« de libre administration » de ces dernières.
3
– Déficiences
de la politique tarifaire des services publics locaux
La facturation
des services locaux par le biais des redevances ou prix d'utilisation, est une
ressource bien adaptée au contexte de décentralisation dans lequel évoluent les
Communes[6]. Cela
s'explique en partie par le fait que les économistes trouvent un véritable
intérêt à cette forme de financement, et aussi par le fait que les responsables
politiques sont constamment à la recherche de sources financières susceptibles
de se substituer aux impôts[7].
Les droits et
redevances permettent au citoyen local de prendre la mesure de services
municipaux souvent mal perçus et aux Communes de mener des politiques très
sélectives, dans une perspective sociale aussi bien qu'économique. Leur
développement ne peut être envisagé que par une levée progressive des
contraintes de toutes natures, psychologiques, réglementaires... qui les déterminent aujourd'hui et par la mise
en place préalable des instruments nécessaires à une prise de décision vraiment
libre et rationnelle en la matière.[8]
Pour établir
avec précision et réalisme le tarif qu’il convient de réclamer à l’usager en
contrepartie du service qui lui a été rendu, il est indispensable pour les
décideurs locaux de connaître avec précision le coût réel de ce service. Or la
comptabilité publique n’offre pas un cadre adapté à la mesure des coûts des
services publics locaux. Essentiellement conçues dans le but de retracer
l’exécution du budget, les nomenclatures comptables applicables aux Communes ne
permettent pas une individualisation de leurs activités tarifiées.[9]
4
Limites
de la décision fiscale en matière de recouvrement des taxes locales
Le recouvrement des impôts et taxes
locales est assuré par les services de la Trésorerie Générale du Royaume (TGR),
rattachée au Ministère des Finances, à partir de la prise en charge fiscale
communiquée par les services fiscaux (DGI) pour les taxes rétrocédées[10].
Pour les autre taxes et redevances gérées par l’administration fiscale locale,
le recouvrement incombe au Régisseur communal.
Les procédures de recouvrement ne se limitent pas à
des textes juridiques, mais c’est aussi des techniques et des pratiques issues
à la fois des instructions administratives, ainsi que de l'intelligence et de
l'expérience des praticiens. Ce sont aussi des outils, des imprimés, des
applications informatiques... et vouloir faire évoluer les procédures, c'est se
confronter à la difficulté de tout mener de front.
Il est a noté que le taux de
recouvrement des taxes locales est très bas (50% à certains endroits). Les
services compétents du Ministère des Finances semblent favoriser le
recouvrement des impôts d’État. Il est reproché aux comptables de faire une
différence entre la perception des impôts d’Etat et celle des impôts affectés
aux Collectivités locales; cependant, la loi accorde des sûretés aux créances
de l’Etat, qui sont super privilégiées et y sont rattachés tous les impôts
directs perçus par l’Etat pour le compte des Collectivités locales.
Les frais d’assiette et de
recouvrement prélevés par le Trésor, soit 10% du principal des impôts
affectés), sont supportés par les Communes, sans qu’il leur soit garanti le
recouvrement des ces impôts ou le paiement d’avances régulières sur ces impôts.
Le Régisseur, agent relevant de la
CT, est chargé de l’encaissement des droits au comptant et des recettes des
taxes déclaratives. Les recettes encaissées par le Régisseur et ses préposés
sont immédiatement versées au Trésorier préfectoral, chargé du contrôle de la
comptabilité de caisse dudit Régisseur. Le Trésorier est tenu d’en imputer le
montant au budget de la Collectivité locale. Toutefois, les Régisseurs de
recettes ne sont responsables que de l’encaissement spontané des recettes, dans
la mesure où ils ne sont pas autorisés à recourir aux moyens de recouvrement
forcé pour amener le débiteur à s’acquitter de sa dette. De ce fait, l’action
en recouvrement est du ressort du Trésorier préfectoral, seul autorisé à
recourir aux procédures de l’exécution forcée sur la base d’un titre exécutoire
(ordre de recette), conformément aux dispositions du Code de recouvrement des
créances publiques.
On peut avancer qu’il est possible
de dépasser la dualité ordonnateur/comptable caractéristique aux Collectivités
locales marocaines, et qui n’est pas
toujours salutaire pour le recouvrement et la fructification des ressources
propres. La répartition du recouvrement de l’impôt entre la Trésorerie et la
Régie de recettes repose sur des principes aujourd’hui largement dépassés. Le
principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, s’il se justifie
pour les dépenses n’a guère de sens en matière[11] de recouvrement de l’impôt
puisque celui-ci est prévu par la loi.
Il a été prévu précédemment
qu’aucune recette communale ne peut être encaissée si elle ne figure pas parmi
celles qu’énumèrent les lois relatives à la fiscalité des Collectivités
locales.[12] Mais
ces textes de loi ne constituent qu’une autorisation d’établir les taxes,
droits et redevances. Pour que ces dernières puissent être mises en
recouvrement il est indispensable qu’un arrêté fiscal communale les crées et en
fixe les tarifs.
Les Arrêtés fiscaux
Parmi les attributions des Conseils
communaux en matière fiscale, c’est le pouvoir de fixer les taux et tarifs de
quelques taxes, droits et redevances au niveau local quant le texte de la loi
fiscale ne les détermine pas. Pour que ces dernières puissent être mises en
recouvrement, il est donc indispensable qu’un arrêté fiscal communal les
organise et en fixe les taux et tarifs. L’arrêté fiscal est élaboré par
l’ordonnateur après délibération du Conseil communal. La fixation des taux et
tarifs des taxes, droit et redevances varient selon trois cas de figures :
-
Des taux ou tarifs fixés par la loi et qui
s’appliquent à toutes les C.L à travers tout le pays ;
-
Des taux ou tarifs fixant le minimum[13] et le maximum des taux, laissant
ainsi une certaine marge de manœuvre aux C.L concernés ;
-
Des taux ou tarifs laissés au libre choix des C.L.
Il faut aussi signaler que le
pouvoir fiscal des élus communaux connaît une autre limite, instaurée par
différentes circulaires du Ministère de l’Intérieur, qui se manifeste par
l’interdiction aux conseils locaux de réviser à la baisse les taux des taxes
déjà établies. Du coup, la révision des Arrêtés fiscaux ne doit porter
que sur l’extension du nombre de taxes à percevoir sur le territoire de la Commune et la hausse
des taux que la loi autorise à fixer.
Cette mesure s’explique, à notre
sens, par au moins deux éléments essentiels : le comportement d’incivisme
fiscal chez un grand nombre de conseillés communaux. L’expérience a démontré
que certains conseillés, une fois élus, optent pour des taux très modiques pour
satisfaire une partie de leur électorat ou leurs propres intérêts. D’autres parts,
il faut reconnaître que l’élu n’est pas complètement coupé de son milieu
social. L’interférence des réseaux de parenté et de réseaux de relations basées
sur les liens familiaux et professionnels crée une certaine pression sur lui et
le pousse à faire passer la solidarité avant l’intérêt public. Ainsi, pour
couper court à tous ces facteurs qui nuisent considérablement à l’autonomie fiscale
des C.L, les autorités de tutelle ont interdit de revoir à la baisse les taux
et tarifs des Arrêtés fiscaux communaux.
5- Difficultés liés à la
détermination de la valeur locative
La valeur locative demeure un outil
incontournable pour asseoir les impôts locaux. Elle n’est pas en soi une
mauvaise assiette pour un impôt à caractère indiciaire. Il n'était d'ailleurs
pas envisagé d'en remettre en cause le principe. La critique portait surtout
sur l'ancienneté des dates de référence, différentes pour chaque taxe et sur
l'hétérogénéité des méthodes d'évaluation de ces valeurs locatives.
Son application soulève beaucoup de
problèmes de cohérence. La connaissance et la maîtrise de ses techniques s’avère
le résultat d’une «longue et lourde tâche ». Le gestionnaire local a- t-il les
moyens ? Peut-il y parvenir ? En réalité, cela nécessite des
connaissances certaines des règles des techniques fiscales, une certaine expérience
et du temps qui font nécessairement défaut au commun des décideurs locaux[14].
Par conséquent, lorsque l'administration
fiscale locale veut imposer une activité assujettie aux taxes locales et dont
l’établissement de l’assiette repose sur la valeur locative telle l’affichage
publicitaire dans le domaine public communal...elle doit faire recours à la DGI[15]
pour acquérir les informations demandées. Donc l’imposition est tributaire de
la volonté des « autres ». Sachant la relation de coordination
difficile entre la Commune et la DGI, la révision de ce constat caractérisé par
la relativité et qui limite la liberté d’imposer et la décision fiscale en
général se fait pressant car il s’agit
d’un problème de fonds nécessitant un travail d’actualisation de textes
juridiques en vigueur.
6 – Prolifération
des dépenses fiscales
Les produits
perçus par les Collectivités Territoriales sur les taxes nationales qui leurs
sont affectées sont souvent conditionnés par des décisions prises au niveau
d’une politique nationale. Le choix est fait en vertu de considérations
économiques d’exercer une moindre imposition sur certaines catégories de
contribuables. Cette pratique impacte largement le niveau des ressources des
C.T.
Ainsi, une
question essentielle se pose : les dépenses fiscales locales constituent l’expression
d’une politique publique locale ou ne relèvent-t-elles, au contraire que de politique
décidées à l’échelon étatique au travers desquelles ne peut guère s’exprimer
une authentique autonomie décisionnelle des Communes.
Les
dérogations fiscales accentuent la complexité du système fiscal
local. Et Comme le remarquait à juste titre Robert Hertzog, non
seulement « la fiscalité locale est un produit national…derrière lequel se
profile le Ministère de l’économie et des finances »[16]
mais les débats essentiels ne font aucunement apparaître
l’impôt « comme instrument des politiques territoriales à la
disposition des autorités locales »[17]
tandis qu’à l’inverse beaucoup d’exonérations temporaires ou d’abattements
illustreront l’utilisation, par l’Etat, de l’instrument fiscal local, sans
marge de manœuvre, ou avec une marge très faible, des Collectivités à des fins
de politique économique, sociale, culturelle, environnementale, décidées à
l’échelon central.
En revanche,
rien n’interdit de prévoir des « marges de manœuvre » dans la prise
de décision conférant ainsi aux autorités locales, la capacité à exonérer,
dégrever, et à procéder à des déductions et des abattements[18].
Certains types d'exonérations facultatives pourraient être créés par la loi et
pourraient faire l'objet d'un vote par les Communes, qui renonceraient ainsi
volontairement à percevoir le produit correspondant. En effet, les dispositifs
dérogatoires altèrent la lisibilité de la fiscalité et peuvent entraîner des coûts de gestion élevés tant
pour les usagers que pour l’administration fiscale.
L’augmentation
des recettes fiscales propres peut également être recherchée à travers la
réalisation d’analyses des dépenses fiscales, qui sont des pertes de recettes
résultant des dérogations fiscales. Ces analyses, essentiellement utilisées
dans les pays de l’OCDE et dans les pays d’Amérique latine, pourraient être
utilement étendues à notre pays afin que les collectivités territoriales
puissent identifier les dépenses fiscales qui représentent souvent des sommes
importantes et ne sont pas efficaces économiquement.
En revanche,
certains types d'exonérations facultatives pourraient être créés par la loi et
pourraient faire l'objet d'un vote par les Communes, qui renonceraient ainsi
volontairement à percevoir le produit correspondant. Cette facilité
d'exonération renforcera le pouvoir fiscal des Collectivités locales qui n'ont
pas le pouvoir de voter les taux de fiscalité puisqu'ils sont fixés par la loi.
Conclusion :
Tout concourt à
montrer que la situation actuelle des Communes, en matière de ressources,
notoirement limitées, est en totale inadéquation avec l’objectif que leur
assigne la nouvelle constitution et appelle donc à un réexamen profond en vue
de les doter de moyens adéquats et suffisants.
Pour remédier à
cette situation, insatisfaisante pour tous, les collectivités locales ont
droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à une liberté de
décider meilleurs en matière fiscale en vu de se doter de ressources propres
suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs
compétences. Ces ressources doivent être proportionnées aux compétences prévues
par la nouvelle Constitution et la Charte communale.
A cet égard, il
convient de remarquer que dans toutes les critiques faites au système fiscal
local, on relève une volonté constante de réforme en vue d’aboutir à une
fiscalité « meilleure » et à une liberté avancée dans la prise de décision
fiscale, mais jamais n’a été proposé clairement un modèle à prendre pour
corriger ce constat. C’est au nom de cette situation que nous avons développé ces
propositions sur les aspects de défaillance de la fiscalité locale et les
perspectives d’évolutions possibles.
Khalid MAAROUFI
maaroufikhalid05@gmail.com
[1] B.O n°
5584 du 6 décembre 2007.
[2] B.O n° 5714 du
05 Mars 2009.
[3] B.O. n° 5814 du 18 Février 2010.
[4] Nicolas
GUILLET, L’avenir de l’autonomie financière des collectivités
territoriales après la loi organique du 29 juillet 2004 , RGCT,
janvier-février 2005, n° 32, p. 45.
[5]
La contribution des ressources propres (fiscales et parafiscales) dans le total
des recettes (hors excédent) se trouve nuancée en parcourant les quatre niveaux
de décentralisation au Maroc. Les Régions dont le produit des impôts locaux représentent
34,62% de leurs recettes totales, demeurent de loin le niveau qui mobilise une
forte fiscalité locale. Viennent, en deuxième position, les communes urbaines
avec une contribution de la fiscalité locale de 27,97%. Les communes rurales
occupent la troisième place avec 21,29%, reléguant les préfectures et provinces
au dernier rang, avec une part de 7,13%.
[6]
L’article 31 de la loi n° 45-08 relative à l'organisation des finances des CL
prévoit que les redevances et rémunérations pour services rendus sont
instituées par voie réglementaire.
[7]
La tarification des services communaux soulève beaucoup de problèmes. La mise
en ouvre d’une politique tarifaire suppose que les autorités locales
compétentes aient au préalable effectué un choix quant au mode de
financement du service public. Il arrive
que de nombreux élus locaux renoncent à mettre en place une tarification des
services pour de simples raisons techniques. Parmi ces dernières, on peut
évoquer la difficulté de connaître avec précision le coût réel des services
publics et la difficulté de gérer administrativement les redevances.
[8] Cohen
José. Quel sens donner à une politique tarifaire des communes ? In: Politiques
et management public, vol. 2 n° 4, 1984. Numéro spécial «Les communes et le
management». pp. 39-69. url : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1984_num_2_4_1804
Consulté le 17 septembre 2012.
Consulté le 17 septembre 2012.
[9] EL
KORCHI Driss, « la politique tarifaire des services publics locaux »,
REMALD (série thèmes actuels N°2-1995), p, 57.
[10] Les
taxes rétrocédées sont : la taxe
d’habitation, la taxe de services communaux et la taxe professionnelle.
[11] François CORNEN, La modernisation de
l'administration fiscale, in Assises Nationales sur la fiscalité au Maroc,
1999, p. 95.
[12] La loi
47/06 et la loi 39/07 déjà précitées.
[13] Pour ce
deuxième cas de figure, la loi abrogée (loi N°30/89) fixait uniquement les taux
ou les tarifs maximum, laissant ainsi la possibilité aux Communes de choisir
des taux trop bas ou allant parfois jusqu'à l’exonération de certaines taxes
locales d’une manière déguisée.
[14] MESSI
Maximilien, Nul n’est censé ignorer la loi fiscale, l’Harmattan, p.
26.
[15]
Direction générale des impôts
[16] HERTZOG
Robert, la faiblesse de l’interventionnisme fiscal des collectivités locales,
in caudal (S) et Sestier (J-F), coll. Décentralisation et développement local,
LGDJ, 2002.p.140.
[17] Ibid.
[18] Le
choix entre ces techniques n’est d’ailleurs pas indifférent pour les
collectivités territoriales. Dans le cas d’un dégrèvement, l’Etat se substitue
au contribuable pour le paiement de sa cotisation et l’opération est neutre
pour la collectivité. Dans le cas d’une exonération, ce sont les bases
d’imposition elles-mêmes qui sont réduites, la compensation versée par l’Etat
aux collectivités s’en trouvant limitée.
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