La décision fiscale locale : libertés et limites

السلام عليكم ورحمة الله تعالى وبركاته
La décision fiscale locale : libertés et limites




Maaroufi khalid
Docteur en Droit public
Président de l'Association des
chercheurs en droit des contentieux

Parmi les aspects de crise de la fiscalité locale,  c’est qu’elle est toujours considérée, au niveau macro-économique, comme une annexe du budget de l’État, sinon comme une variable d’ajustement de la sphère financière publique, tant en raison de son poids relatif dans cet ensemble que du fait des règles financières qui la cantonnent le plus souvent au rôle de contributeur à des politiques nationales.
 Même si certains  atavismes  demeurent vivaces en la matière, une telle attitude ne serait plus raisonnable (en tout cas pour le Maroc), aujourd'hui que les Collectivités territoriales, en vertu de la constitution de 2011, sont en charge et en responsabilité de politiques économiques et sociales de première importance. On ne peut plus, continuer à traiter la fiscalité locale selon les mêmes schémas d'analyse et les mêmes conceptions en l'appréhendant comme simple résidu de la fiscalité nationale. Dans cet ordre d’idées, on cherchera dans quelle mesure la fiscalité locale peut elle se démarquer par rapport à la fiscalité de l'Etat et si les acteurs locaux sont t-ils libres de décider sur le plan fiscal de manière à leur permettre d'assurer la productivité et l'efficacité recherchée.
Dans cet article, on va mettre le point sur les différentes contraintes qui entravent la liberté de décider en matière fiscal au niveau local. Il s’agit en fait de savoir dans quelle mesure l’administration fiscale dispose de pouvoir pour administrer le système fiscal local ? L’administration fiscale locale est-t-elle libre pour élaborer des stratégies comportant des objectifs, des références et des projets concernant ses activités ? Enfin, la loi confère-t-elle à l’administration fiscale des pouvoirs suffisants pour qu’elle exerce de façon efficiente toutes les missions prévues par les textes fiscaux ?
Dans cette perspective, le gestionnaire communal, élu soit-il ou fonctionnaire, est tenu d’agir conformément à la loi, mais il est aussi tenu de réaliser des objectifs. On lui demande de concevoir une stratégie financière, de réaliser et de gérer des projets, de convaincre, de mobiliser une équipe, d’accroitre les ressources communales, de rationaliser ses dépenses etc. Le responsable local doit donc non seulement maîtriser, l’ensemble de la réglementation, mais aussi les techniques modernes de gestion. Ce profile, suppose une grande flexibilité dans la prise de décision pour  pouvoir atteindre les objectifs escomptés. La question qui se pose alors est de savoir si une telle liberté de prise de décision au niveau local est réellement donnée aux acteurs locaux ?

1- Absence de concertation de consultation sur le projet de réforme
" Le cadre légal et réglementaire s’appliquant à la fiscalité locale au Maroc a été modernisé durant les dernières années, notamment par le biais de l’adoption de la  loi organique N°111-14 relative aux régions, la loi organique N° 112-14 concernant les Préfectures et les Provinces et la loi organique N° 113-14 relative aux communes. ». L’adoption d’une nouvelle Loi sur la fiscalité locale : la loi 47/06[1], pour adapter la fiscalité locale au contexte de la décentralisation et y introduire les normes des systèmes fiscaux modernes. Il a été donc décidé, dans le cadre de la dite réforme, d'adopter un nouveau texte pour pallier aux lacunes et difficultés qui entachaient le système précédent.  Puis d’une nouvelle Loi sur les finances locales (la loi 45-08)[2] en 2009 et enfin, d’un nouveau Décret portant règlement sur la comptabilité publique des Collectivités locales (Décret n°2-09-441)[3] en 2010, qui a compléter le renouvellement de cette architecture légale et réglementaire.
 Le cadre global de gestion du système fiscal local, notamment en raison des réformes récentes, est donc bien défini et il en va de même pour les rôles et responsabilités de ses différents acteurs. Toutefois, l’originalité du secteur public local par rapport à l’État, impose un effort d’imagination et conduit à considérer avec suspicion les propositions de décalage pur et simple des solutions retenues au plan national. La fiscalité territoriale ne constitue pas une sous-fiscalité d’État. Une «bonne décision fiscale » national n’est pas nécessairement une «bonne décision fiscale locale ». La sous-estimation de la contrainte spatiale et la méconnaissance des spécificités économiques de la gestion locale déboucheront certainement sur des impasses.
A cet égard, nous considérons que les imperfections de la dernière reforme (loi 47/06) sont dues en grande partie à la méconnaissance de la réalité et des spécificités locales, qui est due à son tour à l’absence de consultation sur le projet de réforme. Le rôle du gouvernement dans la phase d’élaboration est d’organiser et de structurer le débat public autour de son projet de loi. Car le débat crée un centre commun d’intérêt, un sujet commun de décision, un arbitrage collectif des contradictions individuelles. Cette occasion fût ratée faute de volonté des pouvoirs publics au sein desquels une tendance dominante continue à régir les relations entre le pouvoir central et les C.L selon le mode hiérarchique. Cette attitude avait pour conséquences de marginaliser les Collectivités territoriales et de les exclure de ce débat.
Ainsi, cette approche centralisatrice qui évince le point de vue des praticiens de la fiscalité locale, le point de vue des hommes de terrain, qui sauront mettre le doigt sur les faiblesses, l’inadaptation ou tout simplement les oublis, a fini par nous donner une Loi qui a maintenu une fiscalité résiduelle, qui n’a pas résolu les problèmes rencontrés dans la gestion quotidienne de la chose fiscale locale et qui ne peut pas constituer une préfiguration de ce que sera la fiscalité locale dans l’avenir.

2- L’autonomie financière locale :

L’autonomie financière se révèle à son tour comme l’une des dérives qui accentuent gravement la dépendance fiscale des collectivités territoriales vis-à-vis de l’Etat. Elle est un point de convergence des différentes lignes directrices de la décentralisation, qui demeurent elles-mêmes modulables sous l’influence du pouvoir politique. Ce neutron juridique souvent insaisissable, mais placé au cœur du processus de décentralisation, demeure un véritable concept à géométrie variable. Dés qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique, il devient insaisissable et pétrie de contradictions.
L’autonomie financière inquiète par sa faculté d’octroyer aux collectivités territoriales une part de « souveraineté fiscale ». Cette souveraineté fiscale est entendue par la doctrine, comme : « la compétence pour une collectivité d’exercer la totalité du pouvoir en matière d’imposition : création de l’impôt, fixation de l’assiette et des taux, recouvrement et suppression de l’impôt ».[4] Mais cette conception s’affronte à la continuité de l’Etat unitaire parce que le Maroc reste attaché à la Nation qui s’est forgée autour d’un pôle structurant – l’Etat central – qui a installé et légitimé son autorité au travers d’un maillage administratif de l’ensemble du territoire. Et ce n’est qu’à partir de la seconde partie du XXème siècle que la « méfiance » pesant sur les pouvoirs locaux a été progressivement levée. Pour autant et jusqu’aujourd’hui, la difficulté de réformer la fiscalité locale et les structures territoriales est révélatrice d’une empreinte forte, voire d’une emprise du passé[5].
La réponse apportée par la constitution de 2011 à la situation financière particulière des Collectivités en matière fiscale va certainement (dans l’attente de promulgation des lois organiques) instituer un compromis entre « la complexité croissante de la réalité fiscale locale » et les objectifs de préservation « de libre administration » de ces dernières.
3              – Déficiences de la politique tarifaire des services publics locaux 
La facturation des services locaux par le biais des redevances ou prix d'utilisation, est une ressource bien adaptée au contexte de décentralisation dans lequel évoluent les Communes[6]. Cela s'explique en partie par le fait que les économistes trouvent un véritable intérêt à cette forme de financement, et aussi par le fait que les responsables politiques sont constamment à la recherche de sources financières susceptibles de se substituer aux impôts[7].
Les droits et redevances permettent au citoyen local de prendre la mesure de services municipaux souvent mal perçus et aux Communes de mener des politiques très sélectives, dans une perspective sociale aussi bien qu'économique. Leur développement ne peut être envisagé que par une levée progressive des contraintes de toutes natures, psychologiques, réglementaires...  qui les déterminent aujourd'hui et par la mise en place préalable des instruments nécessaires à une prise de décision vraiment libre et rationnelle en la matière.[8]
Pour établir avec précision et réalisme le tarif qu’il convient de réclamer à l’usager en contrepartie du service qui lui a été rendu, il est indispensable pour les décideurs locaux de connaître avec précision le coût réel de ce service. Or la comptabilité publique n’offre pas un cadre adapté à la mesure des coûts des services publics locaux. Essentiellement conçues dans le but de retracer l’exécution du budget, les nomenclatures comptables applicables aux Communes ne permettent pas une individualisation de leurs activités tarifiées.[9]
4                   Limites de la décision fiscale en matière de recouvrement des taxes locales
Le recouvrement des impôts et taxes locales est assuré par les services de la Trésorerie Générale du Royaume (TGR), rattachée au Ministère des Finances, à partir de la prise en charge fiscale communiquée par les services fiscaux (DGI) pour les taxes rétrocédées[10]. Pour les autre taxes et redevances gérées par l’administration fiscale locale, le recouvrement incombe au Régisseur communal.
Les procédures de recouvrement ne se limitent pas à des textes juridiques, mais c’est aussi des techniques et des pratiques issues à la fois des instructions administratives, ainsi que de l'intelligence et de l'expérience des praticiens. Ce sont aussi des outils, des imprimés, des applications informatiques... et vouloir faire évoluer les procédures, c'est se confronter à la difficulté de tout mener de front.
Il est a noté que le taux de recouvrement des taxes locales est très bas (50% à certains endroits). Les services compétents du Ministère des Finances semblent favoriser le recouvrement des impôts d’État. Il est reproché aux comptables de faire une différence entre la perception des impôts d’Etat et celle des impôts affectés aux Collectivités locales; cependant, la loi accorde des sûretés aux créances de l’Etat, qui sont super privilégiées et y sont rattachés tous les impôts directs perçus par l’Etat pour le compte des Collectivités locales.
Les frais d’assiette et de recouvrement prélevés par le Trésor, soit 10% du principal des impôts affectés), sont supportés par les Communes, sans qu’il leur soit garanti le recouvrement des ces impôts ou le paiement d’avances régulières sur ces impôts.
Le Régisseur, agent relevant de la CT, est chargé de l’encaissement des droits au comptant et des recettes des taxes déclaratives. Les recettes encaissées par le Régisseur et ses préposés sont immédiatement versées au Trésorier préfectoral, chargé du contrôle de la comptabilité de caisse dudit Régisseur. Le Trésorier est tenu d’en imputer le montant au budget de la Collectivité locale. Toutefois, les Régisseurs de recettes ne sont responsables que de l’encaissement spontané des recettes, dans la mesure où ils ne sont pas autorisés à recourir aux moyens de recouvrement forcé pour amener le débiteur à s’acquitter de sa dette. De ce fait, l’action en recouvrement est du ressort du Trésorier préfectoral, seul autorisé à recourir aux procédures de l’exécution forcée sur la base d’un titre exécutoire (ordre de recette), conformément aux dispositions du Code de recouvrement des créances publiques.
On peut avancer qu’il est possible de dépasser la dualité ordonnateur/comptable caractéristique aux Collectivités locales  marocaines, et qui n’est pas toujours salutaire pour le recouvrement et la fructification des ressources propres. La répartition du recouvrement de l’impôt entre la Trésorerie et la Régie de recettes repose sur des principes aujourd’hui largement dépassés. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, s’il se justifie pour les dépenses n’a guère de sens en matière[11] de recouvrement de l’impôt puisque celui-ci est prévu par la loi. 
Il a été prévu précédemment qu’aucune recette communale ne peut être encaissée si elle ne figure pas parmi celles qu’énumèrent les lois relatives à la fiscalité des Collectivités locales.[12] Mais ces textes de loi ne constituent qu’une autorisation d’établir les taxes, droits et redevances. Pour que ces dernières puissent être mises en recouvrement il est indispensable qu’un arrêté fiscal communale les crées et en fixe les tarifs.
 Les Arrêtés fiscaux 
Parmi les attributions des Conseils communaux en matière fiscale, c’est le pouvoir de fixer les taux et tarifs de quelques taxes, droits et redevances au niveau local quant le texte de la loi fiscale ne les détermine pas. Pour que ces dernières puissent être mises en recouvrement, il est donc indispensable qu’un arrêté fiscal communal les organise et en fixe les taux et tarifs. L’arrêté fiscal est élaboré par l’ordonnateur après délibération du Conseil communal. La fixation des taux et tarifs des taxes, droit et redevances varient selon trois cas de figures :
-         Des taux ou tarifs fixés par la loi et qui s’appliquent à toutes les C.L à travers tout le pays ;
-         Des taux ou tarifs fixant le minimum[13] et le maximum des taux, laissant ainsi une certaine marge de manœuvre aux C.L concernés ;
-         Des taux ou tarifs laissés au libre choix des C.L.
Il faut aussi signaler que le pouvoir fiscal des élus communaux connaît une autre limite, instaurée par différentes circulaires du Ministère de l’Intérieur, qui se manifeste par l’interdiction aux conseils locaux de réviser à la baisse les taux des taxes déjà établies. Du coup, la révision des Arrêtés fiscaux ne doit porter que sur l’extension du nombre de taxes à percevoir  sur le territoire de la Commune et la hausse des taux que la loi autorise à fixer.
Cette mesure s’explique, à notre sens, par au moins deux éléments essentiels : le comportement d’incivisme fiscal chez un grand nombre de conseillés communaux. L’expérience a démontré que certains conseillés, une fois élus, optent pour des taux très modiques pour satisfaire une partie de leur électorat ou leurs propres intérêts. D’autres parts, il faut reconnaître que l’élu n’est pas complètement coupé de son milieu social. L’interférence des réseaux de parenté et de réseaux de relations basées sur les liens familiaux et professionnels crée une certaine pression sur lui et le pousse à faire passer la solidarité avant l’intérêt public. Ainsi, pour couper court à tous ces facteurs qui nuisent considérablement à l’autonomie fiscale des C.L, les autorités de tutelle ont interdit de revoir à la baisse les taux et tarifs des Arrêtés fiscaux communaux.
5- Difficultés liés à la détermination de la valeur locative
La valeur locative demeure un outil incontournable pour asseoir les impôts locaux. Elle n’est pas en soi une mauvaise assiette pour un impôt à caractère indiciaire. Il n'était d'ailleurs pas envisagé d'en remettre en cause le principe. La critique portait surtout sur l'ancienneté des dates de référence, différentes pour chaque taxe et sur l'hétérogénéité des méthodes d'évaluation de ces valeurs locatives.
Son application soulève beaucoup de problèmes de cohérence. La connaissance et la maîtrise de ses techniques s’avère le résultat d’une «longue et lourde tâche ».   Le gestionnaire local a- t-il les moyens ? Peut-il y parvenir ? En réalité, cela nécessite des connaissances certaines des règles des techniques fiscales, une certaine expérience et du temps qui font nécessairement défaut au commun des décideurs locaux[14].
     Par conséquent, lorsque l'administration fiscale locale veut imposer une activité assujettie aux taxes locales et dont l’établissement de l’assiette repose sur la valeur locative telle l’affichage publicitaire dans le domaine public communal...elle doit faire recours à la DGI[15] pour acquérir les informations demandées. Donc l’imposition est tributaire de la volonté des « autres ». Sachant la relation de coordination difficile entre la Commune et la DGI, la révision de ce constat caractérisé par la relativité et qui limite la liberté d’imposer et la décision fiscale en général  se fait pressant car il s’agit d’un problème de fonds nécessitant un travail d’actualisation de textes juridiques en vigueur.
6 – Prolifération des dépenses fiscales 
Les produits perçus par les Collectivités Territoriales sur les taxes nationales qui leurs sont affectées sont souvent conditionnés par des décisions prises au niveau d’une politique nationale. Le choix est fait en vertu de considérations économiques d’exercer une moindre imposition sur certaines catégories de contribuables. Cette pratique impacte largement le niveau des ressources des C.T.
Ainsi, une question essentielle se pose : les dépenses fiscales locales constituent l’expression d’une politique publique locale ou ne relèvent-t-elles, au contraire que de politique décidées à l’échelon étatique au travers desquelles ne peut guère s’exprimer une authentique autonomie décisionnelle des Communes.

Les dérogations  fiscales  accentuent la complexité du système fiscal local. Et Comme le remarquait à juste titre Robert Hertzog, non seulement « la fiscalité locale est un produit national…derrière lequel se profile le Ministère de l’économie et des finances »[16] mais les débats essentiels ne font aucunement apparaître l’impôt « comme instrument des politiques territoriales à la disposition des autorités locales »[17] tandis qu’à l’inverse beaucoup d’exonérations temporaires ou d’abattements illustreront l’utilisation, par l’Etat, de l’instrument fiscal local, sans marge de manœuvre, ou avec une marge très faible, des Collectivités à des fins de politique économique, sociale, culturelle, environnementale, décidées à l’échelon central.
En revanche, rien n’interdit de prévoir des « marges de manœuvre » dans la prise de décision conférant ainsi aux autorités locales, la capacité à exonérer, dégrever, et à procéder à des déductions et des abattements[18]. Certains types d'exonérations facultatives pourraient être créés par la loi et pourraient faire l'objet d'un vote par les Communes, qui renonceraient ainsi volontairement à percevoir le produit correspondant. En effet, les dispositifs dérogatoires altèrent la lisibilité de la fiscalité et peuvent  entraîner des coûts de gestion élevés tant pour les usagers que pour l’administration fiscale.
L’augmentation des recettes fiscales propres peut également être recherchée à travers la réalisation d’analyses des dépenses fiscales, qui sont des pertes de recettes résultant des dérogations fiscales. Ces analyses, essentiellement utilisées dans les pays de l’OCDE et dans les pays d’Amérique latine, pourraient être utilement étendues à notre pays afin que les collectivités territoriales puissent identifier les dépenses fiscales qui représentent souvent des sommes importantes et ne sont pas efficaces économiquement.
En revanche, certains types d'exonérations facultatives pourraient être créés par la loi et pourraient faire l'objet d'un vote par les Communes, qui renonceraient ainsi volontairement à percevoir le produit correspondant. Cette facilité d'exonération renforcera le pouvoir fiscal des Collectivités locales qui n'ont pas le pouvoir de voter les taux de fiscalité puisqu'ils sont fixés par la loi.
Conclusion :
Tout concourt à montrer que la situation actuelle des Communes, en matière de ressources, notoirement limitées, est en totale inadéquation avec l’objectif que leur assigne la nouvelle constitution et appelle donc à un réexamen profond en vue de les doter de moyens adéquats et suffisants.
Pour remédier à cette situation, insatisfaisante pour tous, les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à une liberté de décider meilleurs en matière fiscale en vu de se doter de ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences. Ces ressources doivent être proportionnées aux compétences prévues par la nouvelle Constitution et la Charte communale.
A cet égard, il convient de remarquer que dans toutes les critiques faites au système fiscal local, on relève une volonté constante de réforme en vue d’aboutir à une fiscalité « meilleure » et à une liberté avancée dans la prise de décision fiscale, mais jamais n’a été proposé clairement un modèle à prendre pour corriger ce constat. C’est au nom de cette situation que nous avons développé ces propositions sur les aspects de défaillance de la fiscalité locale et les perspectives d’évolutions possibles.
Khalid MAAROUFI
maaroufikhalid05@gmail.com


[1] B.O n° 5584 du 6 décembre 2007.
[2] B.O n° 5714 du 05 Mars 2009.
[3]  B.O. n° 5814 du 18 Février 2010.
[4] Nicolas GUILLET,  L’avenir de l’autonomie financière des collectivités territoriales après la loi organique du 29 juillet 2004 , RGCT, janvier-février 2005, n° 32, p. 45.
[5] La contribution des ressources propres (fiscales et parafiscales) dans le total des recettes (hors excédent) se trouve nuancée en parcourant les quatre niveaux de décentralisation au Maroc. Les Régions dont le produit des impôts locaux représentent 34,62% de leurs recettes totales, demeurent de loin le niveau qui mobilise une forte fiscalité locale. Viennent, en deuxième position, les communes urbaines avec une contribution de la fiscalité locale de 27,97%. Les communes rurales occupent la troisième place avec 21,29%, reléguant les préfectures et provinces au dernier rang, avec une part de 7,13%.

[6] L’article 31 de la loi n° 45-08 relative à l'organisation des finances des CL prévoit que les redevances et rémunérations pour services rendus sont instituées par voie réglementaire.
[7] La tarification des services communaux soulève beaucoup de problèmes. La mise en ouvre d’une politique tarifaire suppose que les autorités locales compétentes aient au préalable effectué un choix quant au mode de financement  du service public. Il arrive que de nombreux élus locaux renoncent à mettre en place une tarification des services pour de simples raisons techniques. Parmi ces dernières, on peut évoquer la difficulté de connaître avec précision le coût réel des services publics et la difficulté de gérer administrativement les redevances.
[8] Cohen José. Quel sens donner à une politique tarifaire des communes ? In: Politiques et management public, vol. 2 n° 4, 1984. Numéro spécial «Les communes et le management». pp. 39-69. url : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1984_num_2_4_1804
Consulté le 17 septembre 2012.
[9] EL KORCHI Driss, « la politique tarifaire des services publics locaux », REMALD (série thèmes actuels N°2-1995), p, 57.
[10] Les taxes  rétrocédées sont : la taxe d’habitation, la taxe de services communaux et la taxe professionnelle.
[11] François CORNEN, La modernisation de l'administration fiscale, in Assises Nationales sur la fiscalité au Maroc, 1999, p. 95.
[12] La loi 47/06 et la loi 39/07 déjà précitées.
[13] Pour ce deuxième cas de figure, la loi abrogée (loi N°30/89) fixait uniquement les taux ou les tarifs maximum, laissant ainsi la possibilité aux Communes de choisir des taux trop bas ou allant parfois jusqu'à l’exonération de certaines taxes locales d’une manière déguisée. 
[14] MESSI Maximilien, Nul n’est censé ignorer la loi fiscale, l’Harmattan, p. 26.
[15] Direction générale des impôts
[16] HERTZOG Robert, la faiblesse de l’interventionnisme fiscal des collectivités locales, in caudal (S) et Sestier (J-F), coll. Décentralisation et développement local, LGDJ, 2002.p.140.
[17] Ibid.
[18] Le choix entre ces techniques n’est d’ailleurs pas indifférent pour les collectivités territoriales. Dans le cas d’un dégrèvement, l’Etat se substitue au contribuable pour le paiement de sa cotisation et l’opération est neutre pour la collectivité. Dans le cas d’une exonération, ce sont les bases d’imposition elles-mêmes qui sont réduites, la compensation versée par l’Etat aux collectivités s’en trouvant limitée.
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