دور التشريع العقاري في تشجيع الاستثمار وضبط المجال العمراني

تقرير حول موضوع : دور التشريع العقاري في تشجيع الاستثمار وضبط المجال العمراني

عصام بوحافة

باحث في القانون وخريج ماستر العقار والتعمير بالرباط

المقدمة:

منذ ليالي التاريخ الأولى، ارتبط الإنسان فردا وجماعة بالأرض وجودا وإعمارا، حياة وفناءا وبعثا، فعسى إليها  حائزا أو مالكا أو غاضبا، مبتدعا في كل ذلك قواعد تنظم له استعمالها واستغلالها والتصرف فيها، ويتطور الحياة وتضارب المصالح ازدادت أهمية العقار سواء كان أرضا عارية أو بناء متكاملا أو في طور البناء، وأصبح إلى جانب العنصر البشري محور أي مشروع تنموي، مما استلزم تدخل التشريعات بفلسفاتها المختلفة لتنظيم مجال التعامل فيه حتى يحقق الأهداف المرسومة له.^[1]

ويلعب العقار دورا حيويا في تحقيق التنمية المستدامة في شتى تجلياتها، باعتباره الأرضية الأساسية التي تنبني عليها السياسات العمومية للدولة في مختلف المجالات الاقتصادي والاجتماعية والثقافية، وذلك من خلال توفير الوعاء العقاري اللازم لإنجاز البنيات التحتية الأساسية والمرافق العمومية، وتوفير السكن المتنوع الذي يستجيب لحاجيات مختلف الفئات الاجتماعية، فضلا عن دعم الاستثمار المنتج^[2]، ويعد العقار كذلك أداة لتحقيق الاستقرار والسلم الاجتماعيين، فإيلاء النظام العقاري العناية اللازمة، لا شك أنه سيكون محركا هاما وفعالا للتنمية وتشجيع الاستثمار.

. لهذا دعت الضرورة إلى إيجاد نظام عقاري قادر على إعطاء الملكية العقارية وضعا مستقرا وثابتا في التعامل^[3]، فهو الوسيلة الفعالة لحماية الملكية العقارية وتقوية مناعتها بهدف إدماجها في صلب التنمية الاقتصادية والاجتماعية، عبر تيسير عملية تداول العقار وتشجيع وتمكين الدولة من المعطيات الكفيلة بإنجاز المخططات التنموية عن طريق توفير وعاء عقاري سليم يستجيب للحاجيات المتزايدة وتأمين ضمانات التملك.^[4]

ومنذ أن من الله على المغرب بنعمة الإسلام والعقار في المغرب يخضع دائما للفقه الإسلامي "الفقه المالكي" بالخصوص الذي كان يطبق في جميع القضايا ويسود الحياة الاجتماعية والاقتصادية والإدارة. ولم تكن هناك ضمانات أكثر فعالية سوى الثقة بين المتعاملين، وخصوصا وأن المعاملات العقارية في تلك الحقبة كانت تتسم بطابع الجمود لعوامل مختلفة أهمها كثرة العقارات وقلة نسبة السكان، لكن بمجرد فرض الحماية الفرنسية في المغرب بادر المستعمر إلى إصدار مجموعة من القوانين. وكان من بين الأولويات التي عملت السلطات الفرنسية جاهدة من أجل تحقيقها هو خلق نظام عقاري يسهل نشاط الحركة العقارية ، ويخدم في نفس الوقت مصالحها بتوفير قواعد أكثر تصورا ودقة. بهذا أصبح التشريع العقاري بالمغرب يعرف تعددا في هياكله وإزدواجية في النظام المؤطر له، وذلك بوجود عقارات محفظة وأخرى غير محفظة هذه الأخيرة تتفق عليها بعض قواعد القانون المدني، أو بالرجوع إلى الراجح^[5] المشهور^[6] وما جري عليه العمل في الفقه المدني إلى أن صورت مدونة الحقوق العينية 39.08 لتجمع شتات مجموعة من النصوص القانونية.

كما تتنوع الملكية العقارية في المغرب بين الأملاك العمومية والأملاك الحبسية وأراي الجيش وأملاك الجماعات الترابية العامة وأراضي الجموع تنضاف إليها أملاك الدولة الخاصة . ونتيجة لهذا التصعيد برزت مجموعة من القوانين المطبقة على كل نظام على حدة، وتداخل النصوص القانونية في بعض الأحيان  لتخلق وضعية جد صعبة ومعقدة. ولهذا ورغبة من المشرع في الحفاظ على هذا الوعاء العقاري وتنمية مكانته المتميزة في تحريك العجلة الاستثمارية والتنموية^[7]، عمل المشرع على سن مجموعة من القوانين بنظم المجال العقاري وعيا منه بأن تجاوز الاختلالات والإكراهات التي تعيق العقار بالاطلاع بدوره في تشجيع الاستثمار يمر عبر إصلاح القوانين المنظمة للعقار وتحيينها وذلك طبقا للملكية العقارية وتأمينا للوعاء العقاري وتصفية وضعيته المالية والقانونية وكذا ترشيدا لاستعماله في تعبئة قطاع الإستثمار.

ومن أبرز هذه القوانين، يمكن أن نذكر ظهير التحفيظ العقاري (12 غشت 1913) والذي عدل وتمم بالقانون رقم 14.07^[8] الذي يعد بحق آلية فعالة وضمانة قوية في تنمية الاستثمار^[9] ، وكذا مدونة الحقوق العينية بمقتضى القانون رقم 39.08^[10]  فقبله القانون رقم 25.90^[11] المتعلق بالتجزيئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات والقانون 12.90 المتعلق بالتعمير الذي تم تعديله بالقانون 12.66^[12] المتعلق بزجر المخالفات والقانون 18.00^[13] المتعلقة بالملكية المشتركة للعقارات المعنية والذي عدل هو الأخير بالقانون 1.06.12.^[14] والتدخل التشريعي لتنظيم بعض المجالات ذات صبغة خاصة كالقانون رقم 51.00^[15] المتعلق بالإيجار المفضي إلى تملك العقار، وكذا القانون رقم 44.00^[16] المتعلق ببيع العقار في طور الإنجاز. كما تم تعديله وتتميمه بمقتضى القانون رقم ^[17]107.12 وغيرها من التشريعات العقارية الخاصة. كما أن القضايا العقارية والاستثمار في المجال العقاري عرفا تطورا كبيرا لم تعد الترسانة القانونية المؤطرة له قادر على مواكبة هذه التحولات والتطورات.

غير أن تحقيق الأهداف التي جاء هذه التعديلات من أجلها، رهين بتبني المشرع المغربي لسياسة عقارية شاملة ومندمجة تراعي الخصوصيات التي تطبع البنية العقارية المغربية، وتحاول إرساء أسس حكامة عقارية لتستجيب لمتطلبات الإستثمار تحقيقا للتنمية الإقتصادية والإجتماعية.

ويحيل مفهوم دور التشريع العقاري في تشجيع الإستثمار وضبط المجال العمراني إلى مجموعة من النصوص التشريعية والتنظيمية والآليات التعبيرية الهادفة إلى تنظيم استعمال الأراضي لكافة اصنافها (حضرية، قروية، غابوية...) والتحكم في التخطيط العمراني والحضري والبيئي، وتعبئة العقار لإنجاز المشاريع التنموية في مختلف المجالات والإسهام في تشجيع الإستثمار وضبط المجال العمراني وكذا المساهمة في ضبط السوق العقارية للحد من المضاربة، وتيسير الولوج إلى العقار وفق مبادئ الشفافية وتكافؤ الفرص. كل ذلك في استحضار لمبدأي الأمن والعدالة العقاريين.^[18]

ولا شك أن سن تشريع عقاري كفيل بالقضاء على التضارب وعدم التجانس وعدم الاستقرار الذي تعرفه المنظومة العقارية ببلادنا. بالإضافة إلى التقليص من المنازعات العقارية، وخاصة أن العقار شهد في الآونة الأخيرة بعض الممارسات التي أثرت بشكل سلبي على دوره التنموي.

وإذا كان العقار هو حجر الزاوية في كل تنمية فالحكامة العقارية تعتبر ضرورة ملحة متزايدة في اقتنائه والاستثمار فيه وهذا يقتضي نهج سياسة عقارية محكمة وتدبي عقلاني للوعاء العقاري حتى يكون رهن إشارة الجميع وخاصة المستثمرين الأجانب. فالرهان على التنمية سواء لرأسمال أجنبي أو وطني يعتبر المدخل إليه هو العقار أو السياسة العقارية.^[19]

فتوفير تشريع عقاري فعال ومتكامل سيساهم في استقرار الملكية العقارية وتثبيتها على أسس سليمة وتسهيل تداولها هو ما يشجع عمليات البناء والتجزئة والتعمير، فيصبح أداة محورية في مسار التنمية وقطب جاذبا ورافعة أساسية لجلب الاستثمارات. فالمشاريع الكبرى لا يمكن إنجازها دون إصلاح مجال العقار سواء تعلق الأمر بالاستثمار أو التهيئة الحضرية أو إنشاء مناطق صناعية أو سياحية ، ومن هنا تبرز أهمية دراسة الموضوع على مجموعة من المستويات.

●     أهمية الموضوع:

تبرز أهمية الموضوع على مجموعة المستويات:

الأهمية الاقتصادية: أصبح العقار يشكل أكثر من اي وقت مضى رافدا أساسيا من روافد نهر التنمية. فالثروة العقارية أضحت تحتل مكانة بالغة في اقتصاديات كل بلاد، حيث انتقلت الملكية العقارية من وظيفتها التقليدية المتمثلة في توفير السكن لتدخل على خط المعاملات الاقتصادية الحديثة ليشكل العقار أحد مقومات الاستثمار في المشاريع الاقتصادية العملاقة ومؤشرا على نماء الاقتصاد الوطني والمساهمة في تنمية المليات الائتمانية التي تعتبر العمود الفقري للاقتصاد الحديث. غير أن هذه الأهمية تستدعي توفير وعاء عقاري عادل وسليم خال من النزاعات والمشاكل التي عدّ تحد من استغلال الثروة العقارية بطريقة معقلنة.

الأهمية الاجتماعية: تتجلى في سن تشريع عقاري يساهم في احتواء المشاكل التي يتخبط فيها المجتمع وذلك بغية القضاء على الأزمة السكنية الحادة التي يعرفها المغرب وكذا تحصين الملكية العقارية الذي يعتبر المدخل الرئيسي لعقلنة وترشيد التوسع الحضري والعمراني. ومن هنا لايمكن الحديث عن أمن اجتماعي بدون أمن عقاري. كما لا يمكن تحقيق السلم الاجتماعي بدون قوانين تحقق العدل والمساواة في الحقوق والواجبات.

الأهمية القانونية: تتجلى أن العقار يشكل الأرضية الأساسية لتنفيذ البرامج الاقتصادية والإستثمارية المنتجة يتطلب توفير إطار قانوني ثابت ومتين يبعث الاطمئنان لدى المتعاملين وحمايته من بعض الممارسات التي أصبح يعرفها العقار كظاهرة الاستيلاء على عقارات الغير ...

●      دوافع اختيار الموضوع:

إن اختياري للموضوع ّدور التشريع العقاري في تشجيع الاستثمار وضبط المجال العمراني ليست وليد الصدفة بل هناك مجموعة من الاعتبارات دفعتني إلى اختياره، أولاها التجربة الدراسية التراكمية بماستر العقار والتعمير حول راهنية العقار كعامل إنتاج استراتيجي لجلب الاستثمارات الاقتصادية والاجتماعية والتنمية في شتى تجلياتها. ومن جهة ثانية، يتجلى اختياري للموضوع في حداثته وعدم تناوله بالدراسة من قبل. كما أن الموضوع له ارتباط وثيق بكيفية تدبير المجال العمران ي وتهييئه لاستقطاب الاستثمارات سواء الأجنبية منها أو الوطنية.

ومن هنا نهجت هذه الدراسة أساسا إلى البحث في آفاق التشريع العقاري المغربي وتأثيره على تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية وتشجيع الاستثمار المتبع، وذلك نظرا للمكانة المتميزة للتشريع العقاري على رأس الأنظمة القانونية الأخرى في تحريك العجلة الاستثمارية والتنموية.

●      صعوبات البحث:

واجهتني أثناء تناولي للموضوع مجموعة من الصعوبات والمتمثلة بالأساس في تشعب وتعقد المنظومة العقارية ، إذ تتميز بتعدد المتدخلين والفاعلين في المجال، مما يجعل من الصعوبة بمكان الإحاطة به. وعليه يبقى تناولي للموضوع في حدود الإمكان وذلك نظرا لكثرة تفرعاته وامتداداته مع باقي المجالات الأخرى.

دون أن ننسى أيضا كثرة القوانين المنظمة للعقار، مما يجعلنا أمام ترسانة قانونية متنوعة ومتداخلة لعل أهم ما يميزها هو أحيانا الانسجام والتطابق وأحيانا التضارب والتباعد مما يؤثر بشكل أو بآخر على حصر الموضوع.

●     الإشكالية:

"هل فعلا استطاع المشرع المغربي سن تشريعي عقاري متكامل كفيل بتدبير المنظومة العقارية وجعلها أداة أساسية في تشجيع الاستثمار وضبط المجال العمراني؟

وتتفرع عن هذه الإشكالية مجموعة من التساؤلات من قبيل:

-      ما مدى تأثير تعدد الأنظمة العقارية على تدبير العقار وإدماجه في تشجيع الإستثمار؟

-      ما هي الآليات الكفيلة بضبط المجال العمراني ويهنئه لاستقطاب الاستثمارات الأجنبية والوطنية؟

-      ما هي سبل ترشيد استعمال العقار وتعبئته في ظل تقلص الاحتياط العقاري؟

-      ما هي السبل التي من شأنها ضمان تنمية الوعاء العقاري؟

انطلاقا من تتبع مختلف الإستراتيجيات التي اتبعها المشرع في تدبيره للقطاع العقاري وضبط المجال العمراني.

وتتحدد مناهج البحث العلمي الموظفة في هذه الدراسة فيما يلي: المنهج الوصفي التحليلي، وذلك من خلال تجليات السياسة التشريعية في المجال العقاري ومدى توقف المشرع المغربي في إرساء أسسها.

كما سيتم الاعتماد على المنهج المقارن، من خلال مقارنة بعض الإجراءات المسطرية الواردة في القانون المغربي مع نظيراتها في التشريعات المقارنة خاصة فيما يتعلق بمجال التعمير ونزع الملكية من أجل المنفعة العامة وذلك وفق منهجية ثنائية تتكون من فصلين:

الفصل الأول: تشخيص واقع التشريعي العقاري في إرتباطه بالإستثمار

الفصل الثاني: آليات ترشيد السياسة العقارية وتأثيرها على الاستثمار

                            وضبط المجال العمراني

---

^[1] - محمد الخضراوي، إشكاليات توثيق التصرفات العقارية ومتطلبات التنمية، قراءة في قانون 44.00، مقال منشور بمجلة المحاكم المغربي، العدد 142، أكتوبر 2010، ص 47.

^[2] - تقرير تركيبي حول واقع قطاع العقار بالمغرب، قدم بمناسبة انعقاد المناظرة الوطنية في موضوع "السياسة العقارية للدولة ودورها في التنمية الاقتصادية والاجتماعية "، وذلك يومي 8 و 9 دجنبر 2015، بالصخيرات، ص 3.

^[3] - محمد خيري: مستجدات قضايا التحفيظ العقاري في التشريع المغربي، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط 2013، ص:63.

^[4] - مصطفى فارس، كلمة افتتاحية ألقاها بمناسبة الندوة الوطنية في موضوع : "الأمن العقاري"، ص 10.

^[5] - الراجح: هو ما قوي دليله وكثر العمل به.

^[6] - المشهور: هو ما كثر العمل به وإن كان لا دليل له.

^[7] - لطيفة بحوص، إشكالية الاستثمار العقاري بين متطلبات القانون ورهانات التنمية ، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية REMALD، ص 19.

^[8] - القانون رقم 14.07 المغير والمتمم بمقتضاه الظهير الشريف الصادر في 9 رمضان 1331 (أغسطس 1913)، صادر تنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.177 في 25 من ذي الحجة 1432 (22 نوفمبر 2011)، الجريدة الرسمية عدد 5998 بتاريخ 27 ذي الحجة 1432 (24 نوفمبر 2011)، ص 5575.

^[9] - القانون رقم 39.08 بمثابة مدونة الحقوق العينية صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.178 بتاريخ 25 من ذي الحجة 1432 (22 نوفمبر 2011)، منشور بالجريدة الرسمية عدد 5998 الصادر بتاريخ 27 ذي الحجة 1432 (24 نوفمبر 2011)، ص 5587.

^[10] - الورقة التأطيرية للمناظرة الوطنية حول " السياسة العقارية للدولة ودورها في التنمية الاقتصادية والاجتماعية، ص 2.

^[11] - القانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزيئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.92.7 بتاريخ 15 من ذي الحجة 1412 (17 يونيو 1992)، منشور بالجريدة الرسمية عدد 4159، بتاريخ 14 محرم 1413 (15 يوليوز 1992)، ص 880.

^[12] - القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.92.31 بتاريخ 15 من ذي الحجة 1412 (17 يونيو 1992)، منشور بالجريدة الرسمية عدد 4159 بتاريخ 14 محرم 1413 (15 يوليوز 1992)/، ص 887.

^[13] - القانون رقم 18.00 المتعلقة بنظام الملكية المشتركة للعقارات المبنية، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.02.298 بتاريخ 25 رجب 1423 (3 أكتوبر2002)، الجريدة الرسمية عدد 5045 بتاريخ 2 رمضان 1423 (07) أكتوبر 2002)، ص 3175.

^[14] -القانون رقم 106.12 المعدل والمتمم للقانون 18.00 المتعلق بالملكية المشتركة للعقارات المبنية، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.16.49 بتاريخ 19 رجب 1937 (27 أبريل 2016)، منشور بالجريدة الرسمية عدد 6465 بتاريخ 9 شعبان 1437 (16 ماي 2016)، ص 3781.

^[15] - القانون رقم 51.00 المتعلق بالإيجار المفضي إلى تملك العقار، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.03.202 بتاريخ 16 رمضان 1424 (11 نوفمبر 2003)، الجريدة الرسمية عدد 5172 بتاريخ فاتح ذي القعدة 1424 (25 ديسمبر 2003)، ص 4375.

^[16] - القانون رقم 44.00 المتعلق ببيع العقار في طور الإنجاز، صادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 21.02.309 صادر في 25 رجب 1423 (3 أكتوبر 2002) المتمم بموجبه الظهير الشريف الصادر في 9 رمضان 1331 (12 غشت 1913) بمثابة ق.ل.ع . الجريدة الرسمية عدد 5054 بتاريخ 2 رمضان 1423 (07 نوفمبر 2002)، ص 3183.

^[17] - القانون رقم 107.12 القاضي بتغيير وتتميم القانون رقم 44.00 بشأن بيع العقار في طور الإنجاز، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.16.05 بتاريخ 23 من ربيع الآخر 1437 (3 فبراير 2016). منشور بالجريدة الرسمية عدد 6440 بتاريخ 9 جمادى الأولى 1437 (18 فبراير 2016)، ص 932.

^[18] -

^[19] - عمر أزوكار، مداخلة في برنامج مواطن اليوم على قناتي ميدي أن تيفي، في حلقة بعنوان "السياسة العقارية وتحديات التنمية بالمغرب، وذلك بتاريخ 23/06/2016، متوفر على الرابط التالي:

https://www.youtube.com/watch?

V=FgFvkgGW311 :

تم الاطلاع عليه يوم 12/03/2019 على الساعة 2:00